Klaus Lederer/Halina Wawzyniak

Verfassungsmäßigkeit des Volksbegehrens der Initiative Bankenskandal und Positionsbestimmung der Berliner PDS

Antrag der Initiative Bankenskandal zum Volksbegehren

• Die Initiative Bankenskandal will mit dem Volksbegehren „Schluss mit dem Berliner Bankenskandal“ die Verabschiedung eines Gesetzes bewirken, mit dem das Risikoabschirmungsgesetz aufgehoben (§ 1) und die Bankgesellschaft Berlin AG nach bestimmten Grundsätzen aufgelöst werden soll (§ 2).
   
• In der Begründung wird in Punkt 3 ausgeführt: „In Wirklichkeit werden private Renditeinteressen mit öffentlichen Mitteln in Milliardenhöhe geschützt.“ Unter Punkt 4 Abs. 2 der Begründung heißt es: „Nur wenn das Land Berlin sich von dem Mühlstein Bankgesellschaft an seinem Hals befreit, bekommt es auch eine Chance, anstatt der jetzigen destruktiven Politik des Sparens, Kürzens und Schließens wieder zu gestalten, ...“.
   
• Die Initiative Bankenskandal hat die notwendigen Unterschriften für ein Volksbegehren zusammen, so dass – bei Verfassungsmäßigkeit – das Volksbegehren durchzuführen wäre.
  
  Rechtslage
   
• Im Rahmen des Gesetzes zur Ermächtigung für die Übernahme einer Garantie für Risiken aus dem Immobiliendienstleistungsgeschäft der Bankgesellschaft Berlin AG und deren Tochtergesellschaften wird der Senat ermächtigt, bestehende Risiken des Immobiliendienstleistungsgeschäftes der Bankgesellschaft Berlin – Girozentrale, Berlin-Hannoversche Hypothekenbank AG, Immobilien- und Beteiligungen AG und LPFV Finanzbeteiligungs- und Verwaltungs-GmbH eine Garantie in Höhe von bis zu 3 730 Mio. EUR bis zum Jahr 2030 zu übernehmen. Nach der Begründung wird unter Punkt a) erklärt, dass mit dem Gesetz die gesetzliche Ermächtigung geschaffen wird, die für die haushaltsrechtliche Wirksamkeit der Garantie notwendig ist.
   
• Nach § 12 Abs. 1 des Gesetz über Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden sind Volksbegehren zur Verfassung, zum Landeshaushalt, zu Dienst- und Versorgungsbezügen, Abgaben, Tarifen der öffentlichen Unternehmen und Personalentscheidungen unzulässig. Dies entspricht der Regelung in Art. 62 Abs. 5 der Verfassung von Berlin (VvB).
   
• Volksinitiativen sind darauf gerichtet, das Abgeordnetenhaus mit bestimmten Gegenständen der politischen Willensbildung zu befassen (§ 2 Abs. 1), Volksbegehren darauf, Gesetze zu erlassen, zu ändern oder aufzuheben (§ 11).
   
• Fraglich ist, ob die Initiative Bankenskandal ein Volksbegehren zum Haushalt iniitiert hat und was unter dem Begriff „zum Haushalt“ zu verstehen ist.
   
• Dies ist deshalb relevant, weil mit der herrschenden juristischen Lehrmeinung und nach den vorliegenden Entscheidungen eine Initiative zum Landeshaushalt unzulässig wäre.
• Eine Initiative zum Landeshaushalt sei unzulässig, weil es sich um einen Bereich handelt, der mit weitreichenden finanziellen Planungen verbunden ist, die durch ein erfolgreiches Volksbegehren oder einen solchen Volksentscheid durcheinandergebracht würden, so dass Planungssicherheit insbesondere hinsichtlich des Landeshaushaltes gefährdet wäre.
• Im Hinblick auf Artikel 62 Abs. 5 der Verfassung von Berlin sollen nicht nur jene Volksbegehren ausgeschlossen sein, die auf unmittelbare haushaltsrechtliche Regelungen gerichtet sind, sondern alle Gesetze einbeziehen, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen und damit den Haushalt des Landes wesentlich beeinflussen. Würde man insoweit den Begriff „Volksbegehren zum Landeshaushalt“ auf die förmliche Haushaltsgesetzgebung beschränken, verlöre die Norm ihren eigenständigen Gehalt. Der Haushaltsvorbehalt diene dazu, die Etathoheit des Parlaments zu sichern.
   
• Diese Auslegung in den Kommentaren deckt sich weitestgehend mit der vorhandenen Rechtsprechung zu diesem Komplex. So hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 03. Juli 2000 in Bezug auf eine Volksinitiative in Schleswig-Holstein erklärt, dass das Verbot einer Volksinitiative über den Haushalt alle Initiativen für Gesetze ausschließe, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen und damit den Haushalt des Landes wesentlich beeinflussen würden. Das Bundesverfassungsgericht meint, für eine Auslegung des Art. 41 Abs. 2 LV („Haushalt des Landes“) dahingehend, dass nur Initiativen mit unmittelbar haushaltsgesetzlicher Regelung unzulässig seien, würde die Entstehungsgeschichte, die gesetzessystematische und zweckorientierte Auslegung sprechen. Der Bayrische Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH) hat in seiner Entscheidung vom 17.11.1994 erklärt: „Volksbegehren, die zu einer wesentlichen Einschränkung des Budgetrechtes des Parlaments führen würden, sind mit Art. 73 BV unvereinbar. Bei der Frage, ob die Voraussetzungen des Art. 73 BV gegeben sind, ist eine wertende Gesamtbeurteilung anzustellen, die neben der absoluten und relativen Höhe der Kosten eines Volksbegehrens auch die Umstände des Einzelfalls einbezieht, so z.B. die Art und Dauer der zu erwartenden Belastungen.“
   
• Eine deutliche Mindermeinung stellt jedoch darauf ab, dass eine Volksinitiative nur dann unzulässig ist, wenn sie im Fall ihrer Annahme den Gesamtbestand des Haushaltes in Frage stellen würde. Der BayVerfGH hat ursprünglich auch argumentiert, dass eine Unzulässigkeit nur dann vorliege, wenn infolge der Annahme der Initiative das Gleichgewicht des Haushaltes so gestört werde, dass dieser insgesamt neu geordnet werden müsse.
  
  Bewertung
   
• Es lässt sich in Hinblick auf die Begründung und das Agieren der Initiative Bankenskandal schwer bestreiten, dass das Volksbegehren einen wesentlichen Einfluss auf den Haushalt des Landes haben würde.
   
• Insofern dürfte – mit der herrschenden Rechtsprechung und juristischen Meinung – das Volksbegehren nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben tatsächlich (und aus politischen Erwägungen in Bezug auf die Möglichkeiten für unmittelbare Demokratie leider) unzulässig sein.
   
• Lediglich mit der früheren Meinung des BayVerfGH und von Rux, die auf den  Gesamtbestand des Haushaltes abstellen, wäre ein gewisser Interpretationsspielraum für die Zulässigkeit des Volksbegehrens gegeben. Allerdings bestehen hier – ob der von der Initiative Bankenskandal selbst gegebenen Begründung in Punkt 4 – Zweifel.
   
• Mit anderen Worten, eine Zulässigkeit des Volksbegehrens ließe sich – mit einer juristischen Mindermeinung – nur dann begründen, wenn man argumentieren würde, dass die Entscheidung über das Risikoabschirmungsgesetz und den Bestand der Berliner Bankgesellschaft keinen Einfluss auf das Gleichgewicht des Haushaltes nehmen würde und folglich dieser nicht neu geordnet werden müsse.
   
• Die Begründungen zur Unzulässigkeit eines Volksbegehrens variieren. In der Regel lösen aber alle Begründungen den Konflikt zwischen Volkssouveränität und parlamentarischer Demokratie einseitig zu Gunsten der parlamentarischen Demokratie auf. In der Berliner Verfassung wird der Grundsatz der Volkssouveränität, das Letztbestimmungsrecht des Volkes, in Artikel 2 normiert.
   
• Wenig juristisch und mehr politisch begründet der BayVerfGH die Unzulässigkeit, indem er argumentiert: „Bei Gesetzesinitiativen finanzieller Natur sei es erfahrungsgemäß nicht schwierig, aus der Reihe der unmittelbar Betroffenen Interessen die erforderliche Zahl von Unterschriften zu erhalten. Auf  diese Weise könne verhältnismäßig leicht erreicht werden, dass ein Teil des Volkes zu Ungunsten eines anderen Teils über die Verteilung wirtschaftlicher Lasten entscheide und damit auf den Gesamtbestand des Haushaltes als solchen Einfluss nehme.“ Dies konsequent zu Ende gedacht würden Volksbegehren grundsätzlich ausgeschlossen sein. Offensichtlich geht aber der BayVerfGH noch weiter, in dem er quasi in einem Entmündigungsakt erklärt: „Nur das Parlament hat alle Staatseinnahmen und -ausgaben im Blick, und nur das Parlament kann deshalb nach verantwortungsbewusster Einschätzung der Gesamtsituation entscheiden, wo das Schwergewicht des finanziellen Engagements des Staates liegen soll und in welcher Abstufung andere Bereiche demgegenüber zurücktreten müssen.“ Ein weitere Begründungsstrang behauptet, dass die Zulassung haushaltswirksamer Gesetze in den Kernbereich der Legislative einbrechen würde und den Kernbereich ihrer Funktionsfähigkeit gefährde.
   
• Dass ein Volksbegehren oder eine Volksinitiative über den Haushalt eines Landes wesentlich beeinträchtigende Fragen dennoch möglich wäre, ergibt sich aus der Tatsache, dass in einigen Ländern lediglich ein Ausschluss in Bezug auf das Haushaltsgesetz bzw. den Haushaltsplan in der Verfassung festgeschrieben wurde. „In einigen Ländern ist wie schon in der WRV ausdrücklich nur der Haushaltsplan bzw. das Haushaltsgesetz vom Anwendungsbereich der Verfahren ausgeschlossen. Richtigerweise muss man daher davon ausgehen, dass in diesen Ländern nur der Haushaltsplan insgesamt dem unmittelbaren Einfluss der Bürger entzogen sein soll.“
   
• Der Verweis darauf, dass in der Verfassung von Berlin Bezug genommen wird auf den Haushalt – und gerade nicht auf das Haushaltsgesetz, dürfte diese Einschätzung stützen und stellt das eigentliche Problem dar. In der letzten Legislaturperiode hat die PDS-Fraktion einen Antrag „Mehr Demokratie in Berlin(II)“ (Drucksache 14/656) eingebracht, in welchem das Gesetz über Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden dahingehend geändert werden soll, dass unter anderem als Gegenstand von Volksinitiativen lediglich solche zum Haushaltsgesetz unzulässig sein sollen. In der Begründung wurde argumentiert: „Der Ausschluss des Haushaltsgesetzes (einschließlich Haushaltsplan) folgt einerseits daraus, dass der Haushalt originäres und wichtiges Handlungsinstrument des Parlaments ist und andererseits aus dem komplexen Charakter des Landeshaushalts und den unverzichtbaren Erfordernissen von Klarheit, Wahrheit und Ausgeglichenheit, die finanzwirksame Einzeleingriffe verbieten. Diese Einschränkung bezieht sich ausdrücklich nur auf Beschlussfassungen über das Gesetz über den Landeshaushalt, nicht jedoch auf alle finanzrelevanten Entscheidungen. Denn dies würde bedeuten, dass nahezu alle Entscheidungen ausgeschlossen wären. Sehr wohl sind Volksentscheide möglich, die finanzielle Auswirkungen auf das Land haben und eine Korrektur seiner Finanzplanung nötig machen, aber die Umsetzung dieser politischen Entscheidung in den Haushaltsplan obliegt dem Parlament.“
  
  Vorschlag zum Vorgehen der PDS
   
• Die Entscheidung des Senats, das Volksbegehren der Initiative Bankenskandal für unzulässig zu erklären, ist aus Sicht der PDS angesichts der in Berlin existierenden Verfassungslage nachvollziehbar.
   
• Gerade deshalb bleibt die PDS bei ihrer Position, dass sie aus grundsätzlichen Erwägungen die Gegenstände von Volksbegehren erweitern will. Dies ist auch im Koalitionsvertrag als Prüfaufgabe festgehalten. Bereits an dieser Stelle weisen wir jedoch darauf hin, dass eine solche Änderung des Verfahrens der Volksgesetzgebung in Berlin mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der verfassungsmäßigen Mitglieder des Abgeordnetenhauses verabschiedet und anschließend – per Volksentscheid – durch die Berlinerinnen und Berliner zur Annahme gebracht werden muss. Dies hat auch zur Folge, dass auf das laufende Verfahren eine solche Änderung ohne jeden Einfluss bleiben wird.
   
• Die PDS Berlin wird unter Berücksichtigung der im Antrag der Fraktion der PDS im Abgeordnetenhaus in Berlin (Drucksache 14/656) festgelegten Positionen tätig werden.
   
• Die Gespräche und Diskussionen um die Risikoabschirmung und die Bankgesellschaft Berlin müssen weitergeführt werden. Die PDS wird sich diesen Diskussionen –wie bisher- stellen.
  
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